从执法到市场，生态环境部接手的碳市场是怎样的存在

3月11日，生态环境部部长李干杰在十三届全国人大二次会议记者会上表示，生态环境部在积极推动建立中国的碳市场，在前几年试点的基础上探索全国碳市场的建立和运行。 

碳市场，被视为中国温室气体减排的市场工具，意在更多借助市场手段而非行政命令减少二氧化碳排放。 

2018年，伴随着最新一轮机构改革，刚开锣不久的碳市场遇上主管部门转换，原本由发改委领衔的应对气候变化和温室气体减排工作，转交给了加强版环境部——生态环境部。遭遇主管部门转换，碳市场的定位和发展将有怎样的变化，同样牵动着业界的关注。 

李干杰介绍，中国积极实施应对气候变化的的政策措施，使得温室气体排放得到比较好的控制，初步扭转了一段时期碳排放比较快的局面。“2018年相对于2015年，单位GDP碳排放下降45.8%，已经完成了目标。” 

发电行业是碳交易的突破口，2019年发电企业需要就2018年实际排放清缴配额。不过，当电力市场与碳市场同时成长，两者之间的协同也备受关注。 

碳市场六年 

2013年，国内首个试点碳市场正式上线交易，2014年全国7个碳交易试点全部启动，2017年12月全国碳排放交易体系启动，电力行业成为首批纳入全国碳市场的行业。 

目前，全国碳市场的建设周期分为基础建设期（2018年）、模拟运行期（2019年）和深化完善期（2020年后）三个阶段。在全国碳市场启动的初期阶段，配额是免费分配的。配额分配方法有基于当年实际产量的行业基准法和基于当年实际产量的历史强度下降法两种。高耗能产业和数据基础较好的行业，比如电力行业，可以采取基准法，以行业能效基准来确定企业配额分配。 

生态环境部气候司履约处副处长王铁介绍，全国碳市场的制度体系建设正在持续推进中，其核心是推动出台碳排放权交易管理暂行条例，作为全国碳市场建设运行的基础法律框架。“目前条例草案已经形成，并经过多轮修改。我们正在和相关部门积极沟通协调，加快推进条例出台进程。” 

此外，条例配套制度的方案也在研究制定中，包括碳市场的管理办法、企业碳排放报告的管理办法、核查机构管理办法等。 

在碳市场的建设中，碳排放数据的质量决定了配额分配的精准程度，是市场成败的关键决定因素。王铁表示，重点排放单位的历史碳排放数据的核算报告、核查以及监测计划的制定工作非常重要。“我们组织开展了2016、2017年度碳排放报告与核查工作，并建立了相关在线平台，解决地方在推进过程中遇到的相关技术和政策问题。” 

与电力市场并行 

发电行业是碳交易的突破口，2018年开始向发电企业发配额，2019年发电企业需要就2018年实际排放清缴配额。与碳市场类似的是，电力市场也是近几年才逐步成长起来的。两个市场同时成长，他们之间的协调和融合成为关注焦点。 

本轮电力体制改革在发电和售电侧引入竞争，电力行业的生产和定价机制都发生很大的改变，鉴于此，国网能源研究院有限公司副总工程师兼企业战略研究所所长马莉认为，碳市场跟电力市场确实需要同时推进。 

在业内人士看来，两个市场主要需要协调三方面内容。 

第一个是市场范围。目前电力现货市场试点有8个，而碳市场试点范围与之不同，不同省份所采用规则不同，很可能导致两个市场发生“打架”的情况。 

第二个是两个市场中促进节能减排、低碳发展的机制设计需要进行协调。“比如可再生资源配额制、配额交易、清洁能源跨省的外送等，这些电力的供给机制、碳的交易机制以及省间省内的现货市场交易机制之间的协调问题，都会涉及怎么真正有效促进协调促进节能减排低碳发展的问题。”马莉介绍。 

第三方面是市场主体的协调。电力市场改革催生了多元化的市场主体，这些市场主体如何纳入碳市场，如何履约，都是需要探索的中电。 

从环境执法到市场秩序 

2018年3月，《深化党和国家机构改革方案》经全国人大审议通过后，国务院机构组成发生重大调整。其中，环境保护部升格为生态环境部，原来分散在水利部、国家海洋局、农业部、国土资源部等部委的污染控制和环境治理职能，统一到新组建的环境部内。原本由发改委领衔的应对气候变化和温室气体减排工作，也转交给了加强版环境部。 

2018年9月11日，距离气候司搬入环境部近5个月后，中国机构编制网正式发布了《生态环境部职能配置、内设机构和人员编制规定》，即 “三定”方案。至此，国家层面的应对气候变化工作职责，正式完成了从发改委到生态环境部的转换。 

“三定”之后，生态环境部在气候变化领域的职责很清晰，具体包括：组织拟订应对气候变化及温室气体减排重大战略、规划和政策；与有关部门共同牵头组织参加气候变化国际谈判；负责国家履行联合国气候变化框架公约相关工作。 

“温室气体排放归根结底要靠经济和能源转型，是经济问题而非环境问题。中国以往实行的是’搭便车’式的气候政策，即气候政策搭产业政策、投资政策的便车。”一位经济学者表示，“气候司转隶后，如何更好地发挥环境政策与经济、产业政策的协同效应，对环境部的跨部门协调能力提出了更高要求。” 

另外，与以往环境执法不同的是，碳市场更讲究市场秩序的建立，这也对生态环境部提出新的挑战。 

在生态环境部环境规划院环境政策部主任葛察忠看来，管制手段和经济手段作用的目的不一样。“我们现在严格执法是针对排污者的不达标行为或者违法行为，至于经济手段，尤其是排污权交易和碳市场，解决企业减排的效率问题。污染企业的控制成本有差异，通过费用成本分析，通过交易能够达到实现治理目标的治理费用最小化。” 

“碳市场的本质是以市场原则创造一个公共产品市场，解决外部性的问题，解决公共产品的管理问题，这也是进入高质量经济增长阶段一个新的重要的议题。”能源基金会（美国）北京办事处总裁邹骥从时代背景上阐述对碳市场的理解，“能不能把碳市场进一步推向深入，应该是整个改革开放洪流里一个重要的不可或缺的组成部分。”